Národní bezpečnost jako téma pro novou politickou reprezentaci

Jaké problémy by měla řešit nová vláda ve vztahu k zajištění bezpečnosti?

Centrum pro bezpečnostní analýzy a prevenci publikuje svůj analyticko-koncepční materiál k problematice národní bezpečnosti ČR. Co funguje a o čem se domníváme, že je dobré zlepšit?

Mimořádné parlamentní volby v říjnu 2013 se nesly v duchu témat jako důchodová reforma, korupce či zlepšení fungování státu. Národně-bezpečnostní problematika v České republice díky stabilní bezpečnostní situaci ve středoevropském regionu nepatří mezi šířeji diskutovaná volební témata, respektive mezi voliči není na toto téma vytvořená silná “poptávka”.

Obecně se programy politických stran v tomto směru omezují pouze na tradičně opakovaná témata, jakými jsou plnění závazků ve vztahu k NATO či EU, regionální spolupráce, účast v zahraničních misích, potažmo modernizace armády ČR a energetická bezpečnost, jako hit poslední doby. Složitější situace panuje v oblasti vnitřní bezpečnosti, kdy otázky potlačování kriminality, zajištění bezpečnosti občanů, boj proti nelegální imigraci nebo zejména korupce nemohou zůstat přehlíženy a politické strany by ve svém vlastním zájmu měly tyto témata akcentovat a vytvářet přehlednou a srozumitelnou strategii na řešení těchto problémů, se kterými se bezpochyby musí vyrovnávat prakticky každá země.

Bezpečnostní problematika ovlivňuje chod státu a spolu s tím logicky i život občanů více, než by se na první pohled mohlo zdát, a to nehledě na běžně zastávaný přístup, že když nic nehrozí, není potřeba investovat do bezpečnosti, protože “tady se nikdy nic stát nemůže.” Bezpečnost ČR je založena na zajištění bezpečnosti jednotlivce, ochrany jeho života, zdraví a majetku. K dosažení tohoto stavu je nutné, aby byly funkční státní instituce, které jsou určeny k posilování bezpečnosti a ochrany obyvatelstva. Ze zákona je sice za zajišťování bezpečnosti primárně odpovědná vláda, pro snižování rizik je ale nutné, aby se na bezpečnosti aktivně podíleli i občané ČR, nevládní instituce a všechny dotknuté subjekty. Jedině tak je možné eliminovat  bezpečnostní hrozby.

Nové politické strany a uskupení jako ANO a Úsvit, se orientují především na témata spojená s fungováním státu, ekonomikou a sociálními věcmi a bezpečnostní téma řeší v obecné rovině. Před novou vládou, ale i Poslaneckou sněmovnou, bude stát řada rozhodnutí, jejichž řešení se nutně neobejdou bez intenzivních diskuzí, které mohou vyvolávat spory jak uvnitř vládní koalice, tak i v rámci Poslanecké sněmovny.

Bezpečnostní hrozby ve vztahu k České republice

1) Hrozby ze strany jiných států

Často skloňovanou hrozbou v médiích, ale i v oficiálních dokumentech (výroční zpráva BIS) je  Ruská federace.  Tato země představuje v současné době pro Českou republiku jako státní aktér možnou hrozbu v oblasti energetické bezpečnosti, nicméně situace v ČR je v tomto ohledu relativně přiznivá – energetický mix je z velké části založen na domácích zdrojích, dovozní závislost je nizká a struktura dodavatelů je poměrně různorodá. Energetická závislost na Rusku se naopak zbytečně politizuje a neodráží skutečný stav věci (nehledě na skutečnost, že pozastavením dodávek energetických zdrojů by nejvíce utrpělo samotné Rusko).

Významnější hrozbou je ruská zpravodajská činnost na území ČR, která se zaměřuje nejen na průmyslovou špionáž, ale také na snahu o získávání politických kontaktů. Ruské zpravodajské služby patří tradičně v ČR mezi nejaktivnější, ale nejsou jediné. Druhou nejaktivnější zemí, která na našem území vykonává špionážní aktivity je Čína, která se zaměřuje zejména na krádeže technologií. Problematickým je také nárůst kybernetické špionáže s cílem získat přístup k utajovaným informacím vojenského, politického či ekonomického charakteru. Ostatní státy mohou být vnímány jako hrozba zejména v kontextu členství České republiky v NATO a EU a závazků, které ČR v rámci členství plní (zde patří zejména Írán a některé země Blízkého východu).

2) Hrozby ze strany nestátních aktérů

Organizovaný zločin – bez ohledu na svůj původ (byť se nejčastěji hovoří o ruskojazyčném organizovaném zločinu) představuje pro ČR momentálně nejvýznamnější nestátní hrozbu, neboť zločinecké skupiny podrývají společenské uspořádání, narušují stabilitu ekonomiky a podkopávají demokratické struktury.

Nebezpečná je zejména snaha organizovaných zločineckých struktur (a to jak domácích, tak mezinárodních) využít ve svůj prospěch budované politické vazby a kontaminaci korupcí. Korupce a klientelismus takto narušují struktury státních institucí, které se stávají zranitelnějšími a nejsou schopny adekvátně reagovat ani na vnější hrozby. Riziko ohrožení chráněných hodnot tak značně stoupá. Zvláštní pozornost by měla být věnována zajišťování výnosů z trestné činnosti, která je podmínkou efektivního boje s organizovaným zločinem.

Terorismus – K vážnějším aktům terorismu na území České republiky zatím nedošlo, byť se ČR nevyhly výhružky a proklamace z řad domácích militantně naladěných extremistů. Státní bezpečnostní orgány by pak měly obracet pozornost i nejen k obecnému tématu náboženského, či politického terorismu, ale rovněž se zabývat novými trendy, jako jsou teroristické útoky v kyberprostoru, cílící na objekty kritické infrastruktury, či na fenomén teroristických útoků, páchaných jednotlivci (“osamělí vlci”) izolovaně bez vazeb na nějakou širší strukturovanou organizaci, na což ukázal například výbuch nastražené podomácku vyrobené nálože během bostonského maratonu. Rovněž kauza úmyslného výbuchu zásob zemního plynu v domě ve městě Fernštát pod Radhoštěm, způsobená společensky frustrovaným jedincem, může ukazovat na možné trendy samoúčelného terorismu ze strany jedinců, kteří jsou deprimování vlastní nepříznivou ekonomickou nebo sociální situací.

Na problematiku terorismu nelze nahlížet pouze z pozice ČR jako takové, nýbrž také v rámci povinností, které si naše země uložila v souvislosti s bojem proti mezinárodnímu terorismu, který je vnímán jako jedna z priorit české zahraniční politiky. Na druhou stranu je potřeba, aby státní orgány zabývající se terorismem fenomén terorismu důsledně analyzovaly a spolupracovaly s akademickým sektorem, soukromou i neziskovou sférou, zabývající se výzkumem terorismu. Nebylo by výhodné podlehnout tendenci jak podceňování teroristické hrozby, tak na druhé straně jejímu zveličování. Zejména ve druhém případě může docházet k tomu, že fenomén terorismu je nadužíván a může se stát politickou pákou pro šíření strachu a manipulaci s cílem potvrzovat účelové politické kroky.

Nelegální migrace – ČR není konečnou destinací pro početné davy imigrantů, nicméně přesto mohou některé imigrantské komunity představovat vhodné podhoubí pro radikalizaci národnostně uzavřených enkláv, které v ČR vznikaly spíše z ekonomických důvodů. Tyto nestátní bezpečnostní hrozby navíc nelze vnímat odděleně, ale jako vzájemně propojené fenomény, kdy v mnoha případech bývá terorismus propojován s extremismem nebo organizovaným zločinem a ten zase s problematikou imigrace.

Je potřeba věnovat zvýšenou pozornost celkovému vývoji migrační politiky v Evropské unii nejen s ohledem na potenciální budoucí tlaky států zatížených migračními vlnami na legislativní změny, směřující k více proporčnímu rozdělení migrantů mezi státy EU, ale rovněž s přihlédnutím k rostoucímu evropskému antimigračnímu sentimentu, jež ze strachu z měnícího se sociokulturního prostředí Evropy může vést k výraznému posilování populistických, nacionalistických, až otevřeně protidemokratických sil.

Politický radikalismus a extremismus – stát by měl věnovat výrazné úsilí analyzování příčin extremismu a z toho vyplývající nalezení shody, co z hlediska bezpečnostních zájmů státu považovat za extremistické jednání a co ne. V opačném případě, jak ukazuje například vypjatá situace v souvislosti s tzv. sociálně vyloučenými lokalitami, může absence takové shody vést k paušalizaci legitimních obav veřejnosti a vzbuzení dojmu, že jediné možné řešení je k dispozici mimo systémový rámec.

Ultrapravicová scéna stojí na okraji politického spektra a v současné rozložení sil nehovoří pro jejich výraznější úspěch. Různá hnutí, od národoveckých, po neonacistická, jsou roztříštěná a nedaří se jim najít odpovídající téma a taktiku pro oslovení širší veřejnosti. Ta sice slyší na protiromskou rétoriku, ale fakt, že téměř veškerý protiromský potenciál, jež je v české společnosti tradičně silný, saturují nové populistické subjekty jako Úsvit Tomia Okamury, nebo strany hlavního proudu občasným zaostřením rétoriky, ukazuje na prozatimní limity vyhraněných subjektů typu DSSS. Pochopitelně nelze vyloučit změnu situace po příchodu charismatických, či profesně úspěšných a finančně zajištěných jednotlivců do čela takových hnutí. Nicméně v průběhu roku 2014 je možné očekávat výrazné oživení

Problematičtější je situace levicového extremismu. KSČM dlouhodobě a úspěšně pracuje za svém zakořenění v hlavním proudu české politiky. Na druhou stranu některé její frakce vykazují poměrně jasné tendence směrem k adoraci stalinismu, nebo levicového terorismu. Narozdíl od pravicových extremistů se riziko shromažďování zbraní a prostředků k vedení potenciální teroristické činnosti jeví jako řádově nižší, ale vyloučit nelze. V rámci ultralevicového spektra, jež je daleko více roztříštěné než pravicová extremistická scéna, se jako nejpravděpodobnějším nositelem násilných tendencí jeví hnutí “Antifašistická akce”. AFA ale prozatím svou činnost směřuje k monitoringu neonacistických násilníků a fotbalových chuligánů a občasné násilí je vedeno proti těmto proudům. V současné době se nejeví pravděpodobné, že by AFA své útoky rozšířila i na širší spektrum ideových odpůrců.

Institucionální opatření ke zkvalitnění bezpečnosti

K eliminaci případných bezpečnostních hrozeb a vytvoření efektivního systému, který na ně bude schopen pružně reagovat je nutné, aby v rámci státu fungovaly instituce, které na tom mají rozhodující podíl. Nová vláda bude muset v tomto ohledu udělat řadu organizačních, finančních a legislativních úkonů, které souvisejí zejména s resorty vnitra o obrany.

1) Ministerstvo vnitra a Policie České republiky

V rovině vnitřní bezpečnosti je to zejména ministerstvo vnitra a policie České republiky se svými útvary. Jedním z hlavních úkolů bude stabilizovat a zeefektivnit policejní sbor, který prošel celou řadou reforem, které však nenaplnily prvotní předpoklady. Reforma policie, která byla započata v roce 2008 (právní oporu má v zákonu č. 273/2008 Sb., o Policii ČR a v tzv. změnovom zákonu č. 274/2008 Sb.), a která měla přinést její efektivnější fungování doposud nenaplnila prvotní představy. Policie měla být blízko občanovi, více policistů mělo být ve výkonu a řídící struktura měla být pružnější. Její dopady byly spíše kontraproduktivní a řada kvalitních policistů odešla do civilu, rostl počet nevyřešených případů apod. Z tohoto důvodu bude nutné stabilizovat a navýšit počty policistů, zejména těch, kteří se přímo podílejí na řešení kriminálních případů a zajišťují bezpečnost. Současný počet cca 39 000 policistů se ukazuje jako nedostatečný, a proto bude nutné policejní sbor navýšit. Optimistické odhady mluví o cílovém stavu cca 43 000 policistů.

Zvýšení počtů policistů se neobejde bez navýšení rozpočtu, dosavadních cca 27 mld. se ukazuje jako nedostatečné, i když vláda počítá pro příští rok s navýšením o 400 mil., takovéto navýšení však do budoucna nemůže pokrýt personální, organizační a materiálně technické požadavky.

Dalším opatřením, které bude nutné udělat je uplatňování kariérního řádu. Každému policistovi by měla být dána jasná perspektiva, na základě jeho vzdělání, zkušeností a pracovních výsledků. Také výběr klíčových funkcionářů policie by měl mít oporu v tomto kariérním řádu. Nemělo by docházek k tomu, že například policejním prezidentem (případ plk. Lessyho) se stane člověk, který v hierarchii přeskočí několik stupňů.

Složitá situace bude okolo bývalého policejního prezidenta Lessyho, kdy po osvobozujícím rozsudku vzniká otazník jeho návratu do funkce, do které již byl jmenován někdo jiný.

Nedílnou součástí kvality policejního personálu je jeho odměňování. Vláda pro rok 2014 počítá s růstem, stejně jako u státních zaměstnanců (cca 2%), nicméně v porovnání s vojáky (cca 10%) je zvýšení platů výrazně menší.

Při hledání efektivity výdajů bude nutné se vrátit i k vypláceným výsluhám policistů, kde existují velké disproporce, díky umělému zvyšování platů (mimořádné odměny) je u některých bývalých policistů značně vysoká. řada těchto lidí (stejně jako bývalí vojáci a příslušníci vězeňské služby) dále pracují pro stát, který jim platí rentu a zároveň i plat. Snahy, aby k tomu nedocházelo, zatím nenašly mezi jednotlivými rezorty shodu.

Na pořadu dne bude i Generální inspekce bezpečnostních sborů. Smyslem této instituce byla nezávislá kontrola příslušníků bezpečnostních složek. Ve svém důsledku je z tohoto systému vyňata armáda, respektive vojenská policie. Vzniká tak určité kontrolní vakuum části bezpečnostních složek. Vojenská policie je podle nového zákona  (č. 300/2013) podřízena náčelníkovi Generálního štábu, čímž je i tak trochu potlačena její civilní kontrola. Problematická zůstává také pozice ředitele GIBS, který je jmenován premiérem na návrh vlády. Tato subordinace tak trochu snižuje jeho nezávislost, vláda tak může do čela inspekce jmenovat loajální osobu. Jmenovací pravomoce by měly být přeneseny na prezidenta, stejně jako je tomu například u ředitele NKÚ. Tímto krokem by došlo k její větší nezávislosti.

2) Ministerstvo obrany a Armáda České republiky

Dalším významným aktérem pro zajištění bezpečnosti, především eliminaci vnějších hrozeb je Ministerstvo obrany a Armáda České republiky.

Prvním předpokladem fungování, stejně jako u Ministerstva vnitra je alokování  dostatečných finančních zdrojů. Nesystémové snižování rozpočtu MO v minulých letech vedlo k redukci počtů, struktura a kapacit. Dosavadní vládní návrh sice zastavil trend snižování výdajů, ba naopak pro léta 2014 – 2016 počítá s růstem (43 mld. v roce 2014, 45, 5 mld. v roce 2016), ovšem, když vezme do úvahy současné ambice resortu obrany, není jisté, zda při jejich naplnění budou tyto zdroje dostatečné. Česká republika se zavázala, že bude vydávat ca 2% HDP na obranu, v současné době je to okolo 1%, čili polovina závazku.

V nadcházejícím období MO počítá s řadou akvizic. V souvislosti s Bílou knihou by se měly vyřadit z provozu bitevní vrtulníky Mi 24/35, které by měly být nahrazeny víceúčelovými vrtulníky, které je možné využít nejenom pro vojenské, ale i civilní záchranné operace.

Další akvizicí, které nepochybně vyvolá otevřenou diskuzi, je pořízení 5 ks 3D radarů středního dosahu MADR (Mobile Air Defence Radar), a to  v letech 2015 až 2017. MO v této věci předběžně jedná s polskou stranou, proti tomu se však ohrazují české firmy, které však nejsou schopny požadovaný radar nabídnout. MO bude dále posuzovat modernizaci bojových vozidel BVP-2, případná modernizace nebo nákup nových vozidel by si vyžádal nemalé náklady.

Ve výčtu klíčových zakázek nemůžeme zapomenout na nadzvukové letouny Jas-39 Gripen, kde vláda J. Rusnoka souhlasila s podmínkami prodloužení pronájmu.

V procesu pořizování nových akvizic by MO mělo postupovat obezřetněji a vyhnout se situacím, ke kterým došlo při nákupu letounů CASA a transportérů PANDUR. Jednou z cest je pořizování zakázek přes agenturu NAMSA (Agentura NATO pro technické zabezpečení a zásobování). V minulosti se tyto nákupy osvědčily, například při nákupu munice byly vykázány úspory (hovoří se cca o 1/5). Nákupy však vyvolávají nevoli mezi českým obranným průmyslem, který se cítí být znevýhodněn. Českým firmám se zatím nepodařilo v systému NAMSA efektivně fungovat a získávat zakázky. Jednou z priorit bude právě podpora obranného průmyslu, kde by měly být zachovány strategické kapacity a měl by být vytvořen legislativní rámec pro dodávky bez zprostředkovatele.

Stabilizace a kvalita vojenského personálu je dalším významným úkolem. Nová legislativa (novelizované zákony č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání a č. 170/2002 Sb., o válečných veteránech) dává příslušníkům AČR značné materiální výhody a sociální zabezpečení, více jak jiným ozbrojeným složkám. Otázkou je, zda MO bude schopno tyto výhody do budoucna garantovat a nebude muset sáhnout k dalšímu snižování počtů personálu. Je nutné dodržet strukturu výdajů, kde by méně jak 50% měly tvořit osobní mandatorní výdaje, 30% běžné výdaje a 20% investice.

MO chce nedostatek vojenského personálu řešit zatraktivněním systému vojenských záloh (novelizace zákona č.. 585/2004 Sb). Novelizovaný zákon však vyvolává řadu kritických ohlasů ze strany vojáků, neboť jim znesnadňuje jejich zapojení do civilního života po skončení aktivní služby. Vojáci tak budou ještě 5 let vázáni účastí na cvičeních, dle potřeby armády. V řadě případech tak může dojít k tomu, že vojáci využijí ústavní zákon a službu z důvodu svědomí a náboženského vyznání odmítnou, což naruší navrhovanou koncepci.

Ozbrojené síly budou muset v budoucnu reagovat na asymetrické hrozby a být více zapojeny do integrovaného záchranného systému, s ohledem na živelní pohromy v nedávné době a aktuálnost asymetrických hrozeb (terorismu, nelegální migrace, kybernetické útoky apod.) je to zcela racionální krok (novelizace zákona č. 222/1999), nicméně i v této oblasti bude nutné nová zákonná opatření více sladit se stávající legislativou (ústavní zákon č.110/1998), aby byl systém efektivní.

Neméně významné budou kroky na mezinárodním poli a účasti AČR v mezinárodních operacích. Minulá léta se nesla v duchu účasti AČR v Afghánistánu a Iráku. Dynamika vývoje na blízkém Východě a v severní Africe se v budoucnu nemusí obejít bez intervenci mezinárodních organizací, jak ve formě přímé vojenské intervence nebo stabilizačních sil. Jiný typ operace si vyžádá i jiný typ výzbroje a vycvičenosti jednotek.

3) Zpravodajské služby ČR

Klíčovým úkolem nové vlády v rámci architektury zpravodajského systému musí být dořešení situace ve Vojenském zpravodajství. Kauza nezákonného úkolování této služby ukázala nejen na “trhliny” v kontrolních mechanizmech, ale zároveň poškodila renomé služby v očích zahraničních partnerů. Budoucí vlády se tak zřejmě nevyhnou odkládanému projektu reformy zpravodajského systému. Zde je nutné znovuotevřít odbornou diskusi a definovat v souladu se strategickými dokumenty jako je Bezpečnostní strategie a Bílá kniha o obraně potřeby českého zpravodajského systému a z této potřeby následně realizovat praktické reformní kroky. Klíčovou otázkou je efektivita současného stavu, kdy v ČR fungují dvě vnější zpravodajské služby (ÚZSI a VZ) z nichž druhá jmenovaná zůstává dvousložková, jelikož práci vojenské rozvědky a kontrarozvědky nelze sloučit reálně, nýbrž nominálně. Zatímco dvě samostatné vnitřní zpravodajské služby (obranné zpravodajství VZ a civilní BIS) mohou s ohledem na odlišný prostor zájmu fungovat efektivně, charakter vnějších hrozeb a stírání hranice mezi vojenským a nevojenským ohrožením státu mluví pozitivně pro sloučení civilní a vojenské vnější zpravodajské služby v jednu organizaci. Pokud jde o případné změny, k nimž by mohl systém pomalu směřovat, dají se připodobnit k některým zahraničním příkladům (Německo, Portugalsko). Je to systém, kde je skutečně jedna rozvědná služba, avšak kontrarozvědné služby jsou dvě (civilní a vojenská).

4) Kritická infrastruktura – klíčové státní podniky

Zachování kontroly nad kritickou infrastrukturou, (klíčovými podniky), která  je dosud ve vlastnictví státu a nesnižování vlivu státu ve strategických společnostech by měla být také jedním z úkolů nové vlády. Česká politická reprezentace dlouhodobě podceňuje riziko, kterým strategická odvětví naší země čelí v dobách míru. Na jedné straně je to zpravodajská činnost jiných států na území ČR a zároveň postupné skupování podniků ze strategických odvětví.

Stát by se měl více zajímat o to, jak podniky hospodaří, jaká je struktura jejich vlastníků, kdo je v jejich vedení, na kom jsou tyto podniky závislé z hlediska subdodávek. V případě, že subdodavatelé pochází z “problematických regionů” měla by jim být věnována zvýšená pozornost. Stát by měl být zároveň informován o vývozu know how, do jakých destinací jsou vyvážena a zda příjemci nepředstavují bezpečnostní riziko.

V zahraničí je celá řada příkladů jak je tato problematika řešena.Na pořad dne by měla přijít otázka zákonného opatření. Jednou z cest je uplatnění například německého modelu tzv. blokační menšiny pro strategická rozhodnutí.

5) Vztah stát – soukromé bezpečnostní služby

Budoucí vláda by měla dokončit přijetí zákona o soukromé bezpečnostní činnosti. Stávající model povolovacího řízení k provozování příslušné koncesované živnosti na úseku soukromé bezpečnostní služby vychází z nárokové formy, tedy pokud žadatel o vydání koncesní listiny splňuje podmínky definované živnostenským zákonem, vydá příslušný živnostenský úřad bez dalšího předmětné živnostenské oprávnění. Jedná se tedy o režim, který je stejný jako v případě ostatních koncesovaných živností, kterými jsou např. výroba a úprava lihovin, výzkum vývoj, výroba zbraní, výroba tepelné energie apod.

Důvodem pro vynětí této oblasti ze živnostenského zákona by měla být skutečnost, že v případě SBS jde o specifickou formu činnosti, zasahující do oblasti veřejného pořádku a vnitřní bezpečnosti, čímž se liší od všech ostatních podnikatelských aktivit. Živnostenský zákon k těmto specifikům nepřihlíží. Nový zákon by měl stanovit jasné podmínky a povinnosti pro subjekty podnikající ve všech oblastech bezpečnostní činnosti (ostraha majetku a osob, činnost soukromých detektivů, převoz hotovosti a cenin, technická služba k ostraze majetku a osob a bezpečnostní poradenství) a docílit tak větší přehlednosti na současném trhu SBS (více jak 5000 registrovaných agentur) a zkvalitnění služeb.

Samostatný zákon o soukromé bezpečnostní činnosti by měl přispět k transparentnosti celého odvětví a navázání užší spolupráce mezi státem a SBS, jež se jeví jako perspektivní doplněk v rámci zajišťování pořádku a bezpečnosti v oblastech, které nespadají mezi inherentní státní funkce, ale kde je zároveň bezpečnost poskytovaná veřejnou správou či samosprávou například z nákladových hledisek nedostatečná, či nevýhodná. Může se jednat o již probíhající projekty, jako je součinnost SBS při zajišťování ochrany kritické infrastruktury, nahrazování, či doplňování městské, či obecní policie, ochrana informačních systémů a datových uložišť, či oblasti, kde je případní budoucí součinnost SBS předmětem diskuse.

V Praze, prosinec 2013

Projektový management Centra pro bezpečnostní analýzy a prevenci

1119